Proč nám hrozí neproplacení dotací z EU

Ze zveřejněných informací je dále zřejmé, že prokázat korupci jako motiv k tomuto předražování vyžaduje od orgánů činných v trestním řízení mimořádné úsilí a dlouhodobé nasazení. Pachatele korupčního jednání je prostě nutné chytit při činu, takže radost nad dílčím a tak dlouho očekávaným úspěchem policie nutně vystřídá skepse z nízké efektivity této cesty boje s korupcí. Mnohem efektivnější je nesporně vytváření systémových předpokladů v organizaci a řízení veřejné správy, které riziko korupčního jednání minimalizují.

V roce 2001 schválila PS PČR na „druhý pokus“ vládní návrh zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, jehož přijetí bylo podmínkou našeho vstupu do EU. Důležitost přijetí zmíněného zákona lze doložit též následující citací z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona:

„Provedená analýza v rámci přípravy základní verze návrhu zákona prokázala souhlasně se stanoviskem Evropské komise, že v České republice nefunguje adekvátní systém finanční kontroly, odpovídající potřebám veřejné správy a standardům uplatňovaným při organizaci a provádění finanční kontroly ve státech Evropských společenství. Zkvalitňování v této oblasti je nutno zaměřit především na:

• prohloubení provádění předběžné, průběžné a následné finanční kontroly v působnosti řídících struktur (finančního a ostatního výkonného managementu) a kontroly systému manažerské finanční kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny informací,
• obnovu systému finanční kontroly jako nedílné součásti vnitřního řízení na všech stupních organizace veřejné správy,
• jednotné metodické řízení finanční kontroly v celé veřejné správě,
• vytvoření právních a institucionálních podmínek pro zajištění finanční kontroly u prostředků poskytnutých České republice za zahraničí a řešení oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací pro provádění finanční kontroly v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami.“

Ve výše uvedeném smyslu přinesl zákon o finanční kontrole do našeho právního řádu tyto zásadní inovace:

1. jednoznačně definuje povinnost vedoucích orgánů veřejné správy zajistit funkčnost vzájemně provázaných systémů předběžné, průběžné a následné kontroly,s cílem minimalizovat rizika neúčelného, neefektivního a nehospodárného  vynakládání veřejných prostředků.
2. zavádí institut interního auditu, který má vedoucím orgánů veřejné správy poskytovat nezávislé a objektivní hodnocení funkčnosti kontrolních systémů.
3. definuje působnost ministerstva financí, správců kapitol státního rozpočtu a krajských úřadů při výkonu tzv. veřejnosprávní kontroly zaměřené na dodržování zákona o finanční kontrole.
4. vytváří právní rámec pro provádění finanční kontroly mezinárodními institucemi v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami.

Po deseti letech účinnosti zákona o finanční kontrole je jistě na místě položit si zásadní otázku:

Jak je možné, že za porušování povinností stanovených tímto zákonem nebyl doposud nikdo odsouzen, přestože existuje zcela zjevná příčinná souvislost mezi vznikem škody z titulu předražených veřejných zakázek a nefunkčností vnitřních kontrolních systémů na straně jejich zadavatelů ?

V obecné rovině lze příčinu tohoto stavu charakterizovat jako „absenci politické vůle“ zajistit vymahatelnost zákona o finanční kontrole v praxi. To je vcelku pochopitelné, vzhledem k tomu, že zákon byl „nechtěným dítětem“, jehož přijetí bylo vynuceno „zvnějšku“, jako nutná podmínka pro vstup do EU. Pro českou politickou reprezentaci, která se vyprofilovala na základě propojení businessu s politikou v procesu privatizace, představoval vstup do EU další „obchodní příležitost“ v podobě eurodotací. Nikdo přitom nebral příliš vážně rizika nesplnění závazků, které jsme při vstupu do EU  přijali. Snad nejlépe vystihl českou cestu k naplnění našeho závazku zajistit standardní řízení veřejných financí  člověk k tomu navýsost povolaný – ministr financí Miroslav Kalousek, který si již v roce 2007 učinil v souvislosti se zákonem o finanční kontrole výstižnou poznámku: „Co se zákonem, na který všichni s….. !“ (viz. server Česká pozice, Lukáš Novotný: Do vlády míří zákon ….., 17.01.2012).  Jestliže  dnes Miroslav Kalousek vyjadřuje vážné znepokojení nad tím, jak bude muset vysvětlovat případ Davida Ratha v Bruselu, pak by měl poctivě dodat, co bude s vysokou pravděpodobností předmětem tohoto vysvětlení. Nepůjde totiž ani tak o to, co se stalo,ale jak je možné, že se to stalo !!! Případ Davida Ratha je bohužel jasným důkazem, že celý složitý systém finanční kontroly ve veřejné správě v praxi vůbec nefunguje.

 Ministerstvo financí předkládá každoročně do vlády zprávu, která hodnotí výsledky veřejnosprávních kontrol a zjištění interních auditů podle zákona o finanční kontrole. Za rok 2010 uváděla „Zpráva“ tato hlavní a alarmující  zjištění:

• nezavedení, nedostatečné nastavení nebo nedodržování požadavků na vnitřní kontrolní systém podle zákona a jeho prováděcí vyhlášky, nedostatečná provázanost jednotlivých prvků vnitřního kontrolního systému,
• neúplný a formální výkon finančního řízení a kontroly v odpovědnosti řídících a výkonných struktur především u předběžné kontroly,
• nedostatky v nastavení a fungování vnitřního kontrolního systému, zejména v oblasti předběžné řídící kontroly, absence dílčích kontrolních mechanizmů, formální přístup nebo nedostatečné nastavení odpovědnosti a pravomocí odpovědných pracovníků řídících a výkonných útvarů za zajišťování finančního řízení a kontroly a jejich promítnutí do pracovních náplní,
• nedostatky v nastavení a v provádění veřejných zakázek a uzavírání smluv včetně funkčnosti vnitřního kontrolního systému v této oblasti, porušování zásad transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace při zadávání zakázek malého rozsahu, nezpracování interních předpisů upravujících postup při zadávání veřejných zakázek.

Uvedená zjištění představují závažné nedostatky ve funkčnosti vnitřních kontrolních systémů v orgánech veřejné správy. Opakované zdůraznění nedostatků v oblasti předběžné kontroly, tj. ve fázi před uzavřením smluv na dodávky prací a služeb, plně koresponduje s tím, že právě projektová příprava nabízí největší možnosti pro předražování veřejných zakázek. Dalším zcela zásadním problémem je absolutní neprovázanost praktické aplikace zákona o veřejných zakázkách se zákonem o finanční kontrole.  Zákon o veřejných zakázkách je téměř permanentně novelizován a s každou další novelou vzrůstá jeho administrativní náročnost, vyvolaná předstíranou snahou zabránit touto cestou tvořivosti řídící praxe při jeho obcházení. Zcela nezávisle na tomto nekonečném procesu existuje zákon o finanční kontrole, o kterém v podstatě nikdo neví, že existuje, takže ani nikdo nevymáhá jeho dodržování . Absurdita tohoto stavu je přitom zcela zjevná. Zákon o veřejných zakázkách upravuje pouze formu zadávení veřejných zakázek, ale obsah veřejné zakázky ve smyslu veřejného výdaje, který má být účelný, efektivní a hospodárný, upravuje zákon o finanční kontrole.

Zákon o veřejných zakázkách by přitom mohl být velmi jednoduchou právní normou, která by obsahovala pouze povinnost zadavatele zveřejnit zadání všech veřejných zakázek a následně smlouvu s vítězem výběrového řízení včetně všech dodatků. Současně by ale byla zdůrazněna obecná povinnost postupovat s péčí řádného hospodáře, konkretizovaná odkazem na příslušná ustanovení zákona o finanční kontrole, která upravují náležitosti vnitřního kontrolního systému zadavatele veřejné zakázky. Zásadní novelu by vyžadoval prováděcí předpis k zákonu o finanční kontrole (dnešní vyhl. MFČR č. 416/2004), která by měla obsahovat vzorové vnitřní směrnice pro jednotlivé typy orgánů veřejné správy.

Základní příčinou tunelování veřejných rozpočtů prostřednictvím veřejných zakázek je skutečnost, že se MF ČR nepodařilo za deset let platnosti zákona o finanční kontrole  učinit z něj „živou“ a respektovanou právní normu. Vedoucí orgánů veřejné správy, jak orgánů ústředních, tak i územní samosprávy, nenesou žádnou reálnou právní odpovědnost za plnění zákonem deklarované povinnosti zajistit funkčnost systému vnitřní finanční kontroly. Strategie vstupu do EU, založená na vidině snadného rozkrádání eurodotací, může v blízké budoucnosti přinést „hořké plody“. Nebezpečí je pochopitelně o to větší, čím více si současně budeme hrát na „zlobivé dítě“ v rámci „rodiny“ států Evropského společenství.

Mgr. Marie Benešová

• Místopředsedkyně ČSSD
• Mluvčí stínové vlády pro boj s korupcí